空间与政策锐意的区域规划新思路　概要：为适应环境社会主义市场经济体制改革和政府职能改变的拒绝，本文以粤东城镇群协调发展规划为事例，探寻了空间与政策锐意的区域规划编成的新思路。区域规划的核心是分配发展权，即土地开发权。区域规划首先不应通过空间决定来界定区域内有所不同地区和空间的未来发展属性使各地区不具备或低或较低有所不同的土地开发权以及适当收益，并明确提出切实可行的发展策略和研发导则；同时，还不应通过以公共服务均等化为原则的项目、设施投资决定，以及其它财政、税收、生态补偿等政策措施，将低研发地区的收益公平地移往和补偿到较低研发地区，最后已完成构建和分配土地开发权的双重任务。

目前的城镇体系规划轻空间重政策，难以实现开发权的移往和补偿，而主体功能区规划轻政策重空间，虽然明确提出了开发权的移往和补偿思路，但以行政单元而不是研发单元来区分空间分区，开发权的分配也很难落到实处。未来区域规划的完备方向，不应抱住做到构建和分配土地开发权的核心任务，融合城镇体系规划和主体功能区规划的各自优势，全面创意规划内容体系和编成技术，沦为增进区域协调发展和共同富裕的强劲政策工具。　　关键词：区域，土地开发权，构建与分配，区域规划，城镇体系规划，主体功能区规划　　　　　　章节　　现行的城镇体系规划轻空间重政策，侧重区域空间的布局和规模等内容，但确保实行的政策手段严重不足；而主体功能区轻政策重空间，虽然明确提出了区域发展权的移往和补偿的思路，不利于增进区域协调发展与共同富裕，但以行政单元而不是研发单元来区分空间分区，发展权的分配未能与明确的土地研发决定比较不应，将很难落到实处。

未来的区域规划，不应综合二者的优点，沦为空间和政策锐意的规划，其本质是在区域中分配土地开发权，核心任务是划界政策分区和制订补偿性政策。　　1.空间与政策锐意的区域规划新的特征　　1.1在区域中构建和分配土地开发权的公共政策　　所谓的土地开发权，就是指在土地上展开研发的权利，是与土地所有权和土地使用权比较不应的并借此分离出来的具备经济属性的权利。

和其它权利一样，所有的土地都拥有土地开发权，但是有所不同的地区被彰显的土地开发权是不一样的。在城市建设中，土地开发权的取得和改变意味著改变原先土地的性质和研发强度，使土地的经济价值再次发生根本性改变。

　　区域规划的核心内容是城镇化问题，城镇化地区是人口和社会经济挤满发展的地区，也是土地性质和研发强度改变大的地区；非城镇化地区是容许发展和维护的地区，也是土地性质和研发强度的转变程度较小或恒定的地区。因此，区域规划就是展开土地开发权的区域空间布局，类似于英国的结构性规划为地区发展获取战略框架，解决问题发展和维护之间的均衡。

　　1.2通过辨识与划界政策分区构建开发权　　区域规划根据用地的发展属性确认空间单元，然后针对空间单元给定有针对性的战略性政策，进而辨识出有政策分区而构建开发权。与根据行政属性确认的空间单元相比较而言，根据发展属性确认的空间单元，是必要起到于个人的，或者是起到于拥有某种程度开发权的一群人，而不是起到于行政区，这样，给定的空间政策也需要必要补偿到个人，做以人为本。这些类型的地区还包括提高发展区、扶植发展区、容许发展区、禁令发展区等四类政策地区。提高发展区指发展基础较好、必须在规划期内提高其区域地位的城镇和产业聚集区；扶植发展区指经济发展比较领先、发展潜力大、必须在规划期内重点扶植发展的地区；容许发展地区指近期内不展开研发建设的非建设用地，但可展开道路与基础设施建设的地区；禁令发展地区是具备最重要生态维护价值的非建设用地，不容许任何研发活动。

　　1.3通过开发权移往和补偿的政策分配开发权　　在划界有所不同类型地区并彰显开发权后，部分地区的研发活动受到限制，研发收益损毁，那么规划要制订补偿政策填补研发有限地区损失的研发收益，超过分配开发权的效果。这些补偿的政策有必要的现金方式如财政移往缴纳和土地开发权出让，如财政移往缴纳就是将受研发容许地区的财政收入必要移往到研发受到限制的地区，土地开发权出让是公平交易的一种方式；也有间接的功能补偿方式，如通过提升生态公益林补偿的标准提升研发有限地区发展农、林业的积极性；或通过服务设施和市政设施补偿研发有限地区。　　1.4通过输入为其它专项政策构建政策输入输出的全过程　　区域规划从输出的政策中来，到输入的政策而去。

它是协商了多项政策和规划的综合体，其所奠定的政策具备基本性和整体性，还包括其所奠定的区域发展目标、发展战略、功能布局、政策分区以及补偿政策等，都是区域未来发展的提示，应当在区域规划的编成中，以提示的形式，引领规划展开涉及政策转化成，指导其它部门根据规划的成果制订各部门、机构的政策。　　表格1区域规划与城镇体系规划、主体功能区规划的较为　　2.编成空间与政策锐意的区域规划的意义　　2.1不利于提升区域规划的协调性　　城镇体系规划和主体功能区规划都是单一部门规划，城镇体系规划注重空间规划、主体功能区注重社会经济规划，而空间与政策锐意的区域规划是协商空间部门规划与社会经济部门规划的综合性规划，它以确认土地开发权的区域空间格局居多线，通过协商发改、国土、交通、环保、旅游等部门规划，使各类规划政策在空间上构成合力，构建1＋12的协同效应。如日本的国土规划就是专责其它所有部门规划的区域规划，确实构建了一级政府、一个综合性规划，解决问题了规划冲突、政出多门的问题，每一级政府通过一个综合性的国土规划专责其它专项规划，构建了很好的效果。

　　2.2不利于提升区域规划的政策属性　　我国的规划制度正在从注目物质空间向侧重公共政策转型。区域规划反映了反感的政策属性特征，它是一个专责和协商各专业部门空间建设和空间发展的政策平台，其制订过程就就是指政策输出到政策输入的过程，规划从输出国家的法律法规以及国家、省、地方的政策框架开始，一部分输入为空间发展策略、空间结构、政策分区、设施布局等空间决定，另一部分输入为补偿政策以及其它专项政策等政策决定。如同美国的土地利用规划，就是将规划的过程看做是输出的政策或法律条款转化成政策和规划输入，土地利用规划被形容为政策逻辑链，政策的输入还包括两种形式，一种是土地利用设计，一种是指导系统[3]。

　　2.3不利于提升区域规划编成的科学性　　区域规划编成的科学性从四个方面反映出来，即规划的适应性、有效性、可行性和可接受性。适应性反映在区域规划通过GIS技术和情景模拟法分解多个方案，然后在多目标的框架内展开可选方案之间的自由选择，适应环境各商业和工业部门的主要土地利用者，以及土地研发收益的涉及群体的利益倾向。

有效性反映在较好的理论基础上，区域规划在规划理论上综合运用经济学、社会学、地理学、生态学等方面的先进设备理论，如地理学理论方面已引进了全球城市体系理论、城市竞争力理论、研发建设的空间管治理论和区域协商理论等，进而构建了规划的有效性。可行性反映在操作者实用性上，区域规划从政策中回到政策中去，将空间决定与政策措施抱住连接，政策的针对性和可操作性非常低。

可接受性一般来说各不相同规划过程的参予程度，由于区域规划中公众参与度很高，因此最后的规划被决策者、规划委员会、普通大众广为拒绝接受。　　3.主体内容框架和编成流程　　下面将融合《粤东城镇群协调发展规划》的工作大纲，明确阐释空间与政策锐意的区域规划的主体内容框架和编成流程。本规划还包括汕头、汕尾、潮州、揭阳四市，它大同小异传统意义的城镇体系规划，整个规划以构建和分配土地开发权为核心，整个过程反映了从政策输出到政策输入的逻辑性。

规划从政策输出著手，第一部分分析国家的法律法规、现行的政策框架、现有的各部门规划对规划的影响，明确提出规划的发展目标和发展规模；第二部分是空间决定部分，还包括空间结构、政策分区、专项规划等内容，核心是划界政策分区构建土地开发权；第三部分部分是政策决定部分，还包括行动计划与项目库、城市发展提示、政策文件转化成、规划评估等内容，核心是通过移往和补偿政策来分配开发权。　　　　图1粤东城镇群协调发展规划的内容框架　　3.1从政策输出应从，融合现状分析，确认发展目标和发展定位　　政策输出是整个规划的起点，规划首先要分析政策的影响，政策输出的还包括三种类型。第一种是现行的国家法律法规，如城乡规划方法、土地管理法、环保保护法、文物保护法、水法、森林法等；第二种是国家、省、市及地方的政策框架，如最涉及的政策有土地资源供给政策、生态林地维护政策、河湖水源维护政策等限定版地域研发的政策，次涉及的政策如产业发展政策、环境整治政策、交通发展政策、市政设施供应政策等，一般涉及政策如人才引入政策、产业创意政策、经营融资政策等；第三种是与区域规划涉及的部门规划，如国民经济社会规划、主体功能区规划、土地利用规划以及交通、环保、能源、敲灾等专项规划。粤东城镇群规划设计了专门的专题研究与各类部门规划展开协商，如积极开展区域整体发展战略研究，协商国民经济社会发展规划和主体功能区规划、积极开展人口与土地利用关系研究，协商土地利用规划；积极开展区域根本性基础设施研究，协商交通、环保、能源、防灾等专项规划。

通过分析涉及政策和现状，确认发展定位和发展定位，进而推论出有发展功能。　　3.2基于研发性质和研发密度划界政策分区　　（1）运用适宜性评价技术，判断出有有所不同类型的土地研发性质　　根据发展定位所拒绝不具备的各项区域发展功能，并融合国内外涉及案例，萃取出有影响各功能区的主要因子，创建分析指标体系，并运用多因子变换技术和栅格变换技术展开适宜性评价，从而得出结论各类功能发展的合适宜地区，进而科学确认未来各功能区的理空间布局。依据用地性质的产业层次将用地区分为低、中低、中低、低等四类产业地区，其对应的就是提高研发地区、扶植研发地区、容许研发地区和禁令研发地区。

　　（2）运用承载力模型，判断出有有所不同类型的土地研发强度　　运用承载力模型展开土地强度分析，还包括交通承载力、服务承载力和环境承载力等三个方面。交通承载力重点研究主要节点、有所不同交通方式的市场需求和道路供给，确认有所不同类型道路的规模和产于；设施承载力重点在于校核管理单元对设施市场需求程度和现有设施服务能力，确认服务设施用地的规模和产于；环境承载力主要分析生态足迹与生态承载力的涉及关系，研究大自然态和人工生态的需求量，确认生态区的规模和产于。最后将三类因子变换得出结论土地的研发强度，并依据土地的研发强度强弱依序将土地区分为四类，即低、中低、中低、低等。

　　（3）变换分析，判断出有四大政策分区　　将土地研发性质和土地研发强度展开变换分析，根据变换的结果，将研发产业类型低、研发强度也低的地区划界为提高发展区；研发产业类型中低、研发强度也中低地区划界为扶植研发地区；研发类型中低、研发强度中低的地区划界为容许发展地区；研发类型较低、研发强度较低的地区划界为禁令发展地区。　　3.3通过规划效益评估，制订开发权移往和补偿的政策　　规划效益评估是制订开发权移往和补偿政策的最重要手段，一是通过社会、经济、环境等一系列指标体系对规划政策展开预评估，合理预测规划政策产生的效益；二是评估规划政策间否协商和相容，保证会因为政策间的不相容而造成对规划目标的有利影响。通过评估，自由选择最不利于分配开发权或者是均衡区域利益的移往或补偿政策。

　　3.4通过自上而下与自下而上结合的的组织程序，构建规划的可接受性　　粤东城镇群协调发展规划不仅有政府领导、专家领衔，多机构、多学科联合参予积极开展研究，而且还正式成立专门的公众咨询组，全程动态参予规划编成。目前国内的公众参予工作，纸上谈兵和形式主义的现象相当严重，为确保公众参予的连续性和稳定性，粤东城镇群协调发展规划明确提出正式成立公众咨询组。公众咨询组是确保公众有效地参予规划的手段，按照强迫、公平、公开发表的原则，招揽广大基层组织、行业的组织、专家及普通群众理解并参予规划编制工作，在规划调研、方案阶段和成果阶段，对规划编成的阶段成果定期展开辩论，并根据本的组织、行业或群体的特征和必须，对规划明确提出改动和完备建议。

通过自上而下和自下而上结合的方式，区域规划获得社会各界的联合接纳。　　4.结语　　区域规划的编成新思路适应环境社会主义市场经济体制改革和政府职能改变的拒绝，体现了空间和政策锐意的特性，它以构建和分配土地开发权为核心判断出有有所不同政策分区，然后通过土地开发权的移往和补偿政策为手段均衡有所不同地区研发收益，规划编成的过程反映了从政策中回到政策中去的政策属性，增强了规划的协调性、政策性和科学性，使区域规划沦为新时期增进区域协调发展的有力抓手。

　　　　参考文献　　[1]广东省人民政府．珠江三角洲城镇群协调发展规划（2004～2020）[Z]广州2005．　　[2]宋劲松，张小金，林锦玲．基于土地开发权的控制性详尽规划编成思路与方法[J]．2007年中国城市规划年会论文集,2007，09．　　[3]F.StuartChapin，Jr.andEdwardJ.Kaiser．UrbanLandUseplanning[M]．UniversityofIllinoisPress，1979．　　[4]广东省城乡规划设计研究院、广东省城市发展研究中心．粤东城镇群协调发展规划－工作大纲及编成计划（项目主持人：宋劲松等）．2008．　　[5]广东省城乡规划设计研究院、广东省城市发展研究中心．《广州城市总体发展战略规划咨询》（项目主持人：宋劲松等）．2007．.。

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